O Comitê Gestor do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) foi instalado em meados do mês sem uma solução para a eleição dos representantes municipais. Mas essa não é a única controvérsia envolvendo esse colegiado. Analistas acreditam que o modelo retira autonomia de prefeitos e governadores e, portanto, pode significar uma quebra do pacto federativo.
O Comitê Gestor será responsável por administrar o IBS, que será o braço “regional” do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) da reforma tributária. O IBS substuirá ICMS (estadual) e ISS (municipal) e tem previsão de arrecadar cerca de R$ 1 trilhão por ano.
A Lei Complementar 214, publicada em janeiro, deu prazo de 120 dias para a instalação do colegiado. O que ocorreu exatamente no último dia do prazo – 16 de maio.
Os representantes dos estados já estão definidos: são os secretários de Fazenda. Ainda não há, porém, representantes municipais no órgão. Houve impasse entre as principais entidades que representam os 5.569 municípios brasileiros, e a votação não ocorreu.
Além disso, embora tenha sido instalado, o comitê ainda não tem todas as regras definidas. O projeto de lei de regulamentação segue em análise no Senado Federal. No último dia 20 foi realizada a primeira audiência pública para debater a proposta, mas as expectativas de aprovação do texto são apenas para o segundo semestre de 2025.
Comitê Gestor do IBS pode fragilizar o pacto federativo
Na visão de alguns analistas, o Comitê Gestor do IBS pode fragilizar o pacto federativo, já que caberá a ele as decisões finais sobre o novo tributo. Na prática, o comitê concentrará decisões que hoje são de responsabilidade de governadores e prefeitos. Caberá ao órgão legislar, arrecadar, distribuir os recursos e também dirimir prováveis controvérsias entre os representantes.
O jurista e professor Ives Gandra afirma que o Comitê Gestor, com as responsabilidades que assume, tira a liberdade financeira de estados e municípios de decidirem por si sobre o ICMS e o ISS – que representam, respectivamente, 88% das receitas estaduais e 44% das municipais.
“No momento que eu passo toda a gestão do ICMS e do ISS, através do IBS, ao Comitê Gestor, que vai receber e distribuir os tributos, é evidente que terminou a autonomia financeira dos estados”, afirma.
No Comitê Gestor, diz o jurista, cada estado e município não terá autonomia plena, pois terão que dialogar e chegar a um consenso com os outros 53 representantes.
O economista-chefe da Warren Investimentos, Felipe Salto, que foi secretário da Fazenda do estado de São Paulo, avalia que o Comitê é inconstitucional. “Um comitê não pode substituir governadores e prefeitos. E é isso que acontecerá. Pacto federativo é cláusula pétrea. Por isso, o Comitê Gestor do IBS é inconstitucional”, afirma.
A visão de quebra de pacto federativo, porém, não é consensual. Rita de Cássia, pesquisadora de Comportamento de Mercado Financeiro e Contabilidade Tributária da Universidade Positivo, afirma que, mesmo com o Comitê, cada ente federativo seguirá com a competência de fixar suas alíquotas na reforma tributária.
Na visão dela, o Comitê Gestor vai atuar de forma a “harmonizar as informações direcionadas para a uniformização entre os entes federativos, a fim de minimizar conflitos e desafios neste sentido”.
Ainda há pontos importantes sem definição
Salto, da Warren, destaca que, a partir de 2026, o Comitê Gestor cuidará de receitas provenientes de uma alíquota de 0,1% do IBS, percentual que irá escalando ao longo do tempo, até a plena implementação do imposto.
“Isto é, estamos às vésperas do início do funcionamento desse novo sistema, mas não há ainda qualquer indicação de como a nova entidade funcionará, de fato”, afirma. Além da briga entre as entidades municipalistas, ele afirma que há outros problemas graves.
Um dos pontos críticos é a instância técnica intermediária, que tomará decisões antes de submetê-las ao Conselho Superior — e que ainda está sem definição clara. Além disso, também falta definir mão de obra, qual será o sistema operacional para fazer a captação do tributo, como se dará a arrecadação e a devolução de créditos, entre outros pontos.
“Tudo permanece no campo das especulações, até o momento. É um tiro no escuro. Essa é minha grande preocupação desde que se começou a discutir esse modelo”, diz.
Comitê Gestor do IBS tampouco atenuará guerra fiscal
Um ponto sustentado pelos defensores da criação do Comitê é que, por seu papel “harmonizador”, ele ajudaria a reduzir os impactos da guerra fiscal — mas também há divergências aí.
O professor Ives Gandra afirma que, juntamente com outros 13 especialistas em tributação – como Nelson Jobim, Bernardo Appy e até o atual presidente do Supremo Tribunal Federal, Luis Roberto Barroso –, apresentou uma proposta para pôr fim à guerra fiscal, mas que o Senado a engavetou e, até hoje, ela segue sem tramitação.
A ideia era limitar os benefícios fiscais por um determinado período de tempo – oito anos, no máximo – e garantir que fossem direcionados à indústria. Outro ponto era que os incentivos fiscais fossem concedidos somente com a aprovação de 60% dos estados e que apenas as unidades da federação com renda per capita abaixo da média nacional pudessem oferecê-los.
Por sua parte, Felipe Salto também entende que o comitê não auxiliará na solução da guerra fiscal. Ao contrário, acredita que alguns estados importantes do ponto de vista da produção e da arrecadação, como São Paulo, ficarão prejudicados em termos decisórios.
“São Paulo terá um peso de cerca de 20%, do ponto de vista decisório. Será voto vencido sempre. O arranjo que se aprovou é um desastre para o estado que carrega o desenvolvimento econômico, a indústria e os setores mais geradores de empregos nas costas”, disse.
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O ex-secretário da Fazenda paulista também afirmou que será preciso promover, urgentemente, uma contrarreforma, “sob pena de levarmos o país a uma crise federativa”.
Para ele, em vez de promover melhorias no ICMS — com uma migração “civilizada” da tributação para o destino das operações, com as devidas compensações, além da discussão sobre a transformação do ISS em um imposto sobre vendas —, “optou-se por um rocambole tributário recheado de problemas e dificuldades”.
Por essas razões, ele avalia que a Emenda 132, que estabelece a reforma tributária, aumentará consideravelmente os contenciosos tributários, e que as chances de o sistema funcionar são mínimas.
“A CBS, sim, estará nas mãos da Receita Federal, como o PIS/Pasep e a Cofins já estavam. Mas o IBS é um monstrengo que não será nem do município nem do Estado. Estará, isso sim, nas mãos de uma entidade com mais poderes que qualquer governador de Estado, um comitê inconstitucional, a meu ver”, diz.
A CBS, citada por ele, é a Contribuição sobre Bens e Serviços, “braço” federal do novo IVA.
Comitê foi instalado sem representantes municipais
Antes mesmo de sua formalização, o Comitê Gestor do IBS já estava envolto em disputas. Sua instalação ocorreu em um clima conflituoso entre as duas principais entidades municipalistas, a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional dos Prefeitos (FNP).
As instituições, aptas a apresentarem chapas para as votações dos 27 representantes municipais, judicializaram o processo de eleição.
A LC 214 determina que haverá eleição para escolha de uma chapa com 14 nomes, com base nos votos de cada prefeito, e outra para escolha de um grupo de 13 representantes, com votos ponderados pelas respectivas populações.
A CNM, com 95% dos municípios filiados, alega ter base suficiente para preencher os requisitos da primeira votação dos 14 membros. Com essa mesma estrutura, também poderia apresentar chapa para os 13 nomes restantes.
Por sua vez, a FNP conta com a adesão de grandes cidades e pretende controlar o segundo grupo. A entidade apoia uma emenda apresentada pelo senador Otto Alencar (PSD-BA), que oficializa a CNM como representante do primeiro grupo (14 vagas) e a FNP do segundo (13 vagas).
Representantes já têm tomado decisões e estados podem seguir sem municípios
Desde o fim de 2024, representantes de estados e municípios já têm trabalhado juntos em um “pré-comitê gestor”. Algumas discussões já foram levadas adiante e podem ser resolvidas com mais agilidade tão logo seja encerrado o impasse sobre a constituição do órgão.
Conforme reportado pelo Valor, um dos pontos mais urgentes é a eleição do presidente do Comitê Gestor. Ele será o responsável por formalidades como a oficialização dos dados da conta corrente do órgão ao Ministério da Fazenda — até junho, está prevista a transferência de R$ 50 milhões para os trabalhos iniciais do Comitê.
Esses recursos serão utilizados para providências básicas, como a contratação do sistema de cobrança do novo imposto. Até o momento, o acerto era de que um representante dos estados assumiria o posto, mas, com o impasse a respeito dos representantes municipais, a decisão segue em aberto.
Com o risco de decisões importantes ficarem paralisadas, o Comitê de Secretários de Fazenda dos Estados (Comsefaz) já alertou às entidades municipais que pode recorrer à Justiça para que as decisões sejam tomadas apenas pelos representantes dos estados.